Trong năm đầu tiên làm việc tại Nhà Trắng, Tổng thống Donald Trump đã mạnh tay phá bỏ rất nhiều truyền thống lâu đời trong chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ. Nhưng thật bất ngờ khi sự quan tâm mà chính phủ Mỹ dành cho Đông Nam Á là một trong những chính sách mà Trump vẫn giữ lại, dù chỉ ở một mức độ tương đối.
Trước thời của chính quyền Obama, chính phủ Mỹ từng thất bại vào những thời điểm quan trọng để duy trì sự tập trung vào khu vực này. Phản ứng thờ ơ và tách biệt của cựu tổng thống Bill Clinton đối với cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á năm 1997-98 đã làm suy yếu vị trí của Mỹ trong lòng các quốc gia Đông Nam Á – các nước bị ảnh hưởng nặng nề bởi khủng hoảng. Quyết định không tham dự 2 Diễn đàn Khu vực ASEAN trong vòng 3 năm của Cựu Ngoại trưởng Mỹ Condoleezza Rice càng nhấn mạnh sự ưu tiên của chính quyền George W Bush là không dành cho khối ASEAN mà là cho khu vực Trung Đông.
Có lẽ, nét đặc trưng của chính sách xoay trục, hay còn gọi là chính sách tái cân bằng, của tổng thống Obama chính là một nỗ lực nhằm biến sự quan tâm của Mỹ dành cho khu vực Đông Nam Á từ mức độ không thường xuyên, trở thành một mối quan tâm thường xuyên và ở mức độ cao. Trong một vài tháng đầu tiên của nhiệm kỳ tổng thống, chính quyền Obama đã ký kết Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác ASEAN, tham gia Hội nghị Thượng đỉnh Đông Á và cử đại sứ Hoa Kỳ đầu tiên tham gia vào khối ASEAN. Ông Obama đã duy trì mối quan tâm dành cho Đông Nam Á suốt cả hai nhiệm kỳ, và đỉnh điểm là Hội nghị thượng đỉnh ASEAN-Mỹ lịch sử tại Sunnylands với các lãnh đạo ASEAN năm 2016.
Mặc dù chính sách xoay trục của chính quyền Obama đặt nặng trọng tâm vào mục tiêu hồi sinh khối đồng minh với Đông Bắc Á, thế nhưng nổi bật nhất có lẽ là mối quan tâm của Mỹ dành cho Đông Nam Á cũng như dành cho chủ nghĩa đa phương ở Châu Á. Chính sách tái cân bằng chú trọng vào việc bồi đắp mối quan hệ kinh tế gần gũi hơn thông qua Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP), ủng hộ những khuôn khổ hợp tác đa phương lấy ASEAN làm trung tâm cũng như xây dựng mối quan hệ an ninh vững chắc hơn với các nước đồng minh và các nước đối tác đang phát triển. Những nỗ lực tích hợp trên đã làm rõ mục tiêu chiến lược đầy hấp dẫn của Mỹ chính là cam kết tiếp tục giữ vai trò lãnh đạo tại khu vực.
Trong năm đầu tiên, chính quyền Trump đã cố gắng duy trì đà phát triển của chính sách xoay trục – ít nhất là về phương diện an ninh – nhưng tránh sử dụng cụm từ “tái cân bằng” khi nói về chính sách này. Tổng thống Trump đã chào đón lãnh đạo các nước như Việt Nam, Malaysia, Thái Lan và Singapore đến thăm Washington từ tháng 5 đến tháng 10 năm 2017. Vào tháng 11, vị Tổng thống đã thực hiện chuyến đi 12 ngày đến châu Á và dừng chân tại Việt Nam và Phillipines để tham dự Hội nghị thượng đỉnh APEC, Hội nghị thượng đỉnh Mỹ-ASEAN và Hội nghị thượng đỉnh Đông Á, cũng như tổ chức các cuộc gặp gỡ song phương.
Tuy nhiên, điều còn thiếu ở đây chính là một chiến lược hợp tác về kinh tế. Quyết định rút khỏi TPP của tổng thống Trump cho thấy có khả năng Trump sẽ thực hiện một chính sách thương mại hoàn toàn khác, một chính sách bảo thủ, chú trọng nhiều hơn vào các giao dịch song phương. Điều này đã làm dấy lên tình trạng bất ổn và hoài nghi trong khu vực Đông Nam Á, một nơi luôn cho rằng gắn kết kinh tế là nền tảng của an ninh.
Phát biểu của tổng thống Trump tại Hội nghị thượng đỉnh APEC đã mở ra một khuôn khổ mới cho chính sách châu Á của chính quyền Trump với biểu ngữ ‘Ấn Độ - Thái Bình Dương tự do và rộng mở’. Khuôn khổ mới này rõ ràng là một nỗ lực nhằm đặt nền móng cho việc đổi tên chiến lược tái cân bằng của Obama, cũng như là dấu hiệu cho một chiến lược mới để đối phó với sự nổi dậy của Trung Quốc thông qua ‘Giấc mơ Trung Hoa’ và Sáng kiến Vành đai và Con đường của Chủ tịch Tập Cận Bình.
Tuy nhiên tầm nhìn ‘Ấn Độ - Thái Bình Dương tự do và rộng mở’ dường như vẫn chưa phải là một chiến lược hoàn chỉnh. Khái niệm này còn rất mơ hồ và các chính sách đặc trưng thì còn lâu mới có thể được hiện thực hóa. Mặc dù dành rất nhiều sự quan tâm cho vấn đề chủ quyền biển, Trump không hề đề cập đến cụm từ Biển Đông trong những bài phát biểu của mình. Hai tính từ “tự do và rộng mở” ngụ ý cho một nền kinh tế mở cửa, thế nhưng Trump lại thẳng thừng bác bỏ bất cứ thoả thuận thương mại nào mà không mang lại lợi ích cho riêng cho nước Mỹ và không đặt việc xoá bỏ thâm hụt thương mại cho Mỹ làm giá trị cốt lõi. Lời đề nghị đàm phán thoả thuận thương mại song phương của Trump đang nhận được những phản hồi lạnh lùng từ những đối tác tiềm năng, và thay vào đó, nhiều quốc gia trong số này đang tập trung triển khai thoả thuận ‘TPP-11’ mà không có sự tham gia của Mỹ.
Với việc thiếu vắng đi thành tố kinh tế khả thi và hấp dẫn trong chiến lược châu Á của mình, chính quyền Trump chỉ có thể tiếp tục phát triển thêm từ chính sách an ninh của Cựu Tổng thống Obama. Chính quyền Trump cần xác định rõ ràng hơn cách thức để một mạng lưới đối tác an ninh khu vực có thể thúc đẩy trật tự Ấn Độ-Thái Bình Dương, để có thể tiếp tục đem lại hoà bình và thịnh vượng cho khu vực. Việc bố trí nhân lực tại Bộ Ngoại giao và Bộ Quốc Phòng cho chính sách châu Á diễn ra chậm trễ (bao gồm thất bại trong việc bổ nhiệm đại sứ ASEAN) cũng đã góp phần gây khó khăn hơn cho việc đề ra, tuyên bố và thực thi chính sách khu vực của Trump.
Việc Trump quan tâm đến ASEAN là điều khá bất ngờ, nhất là khi Tổng thống Hoa Kỳ vốn có thái độ khinh thường rõ rệt đối với chủ nghĩa đa phương và khi bản thân trong nội bộ khối ASEAN cũng đang ngày càng rối ren. Tranh cãi giữa các thành viên trong khối đang ngày càng tăng, và khối này cũng đang gia tăng bất đồng trong các vấn đề then chốt. Trung Quốc đang cố gắng chia rẽ và chế ngự ASEAN bằng cách gây sức ép lớn lên các quốc gia nhỏ như Campuchia và Lào để ngăn ASEAN đạt được đồng thuận trong vấn đề Biển Đông.
Tuy nhiên, ASEAN vẫn giữ một vị trí to lớn trong kế hoạch triển khai các mục tiêu chiến lược và ngoại giao trong khu vực của Hoa Kỳ. Một phần là nhờ vào địa lý – ASEAN nằm ngay chính giữa đường cắt ngang của Ấn Độ và Thái Bình Dương. Các khuôn khổ hợp tác do ASEAN dẫn dắt, chẳng hạn như Diễn đàn Khu vực ASEAN và Hội nghị Thượng đỉnh Đông Á, đã tạo ra một nơi để Mỹ có thể làm việc với những đối tác có cùng quan điểm, giúp xác định các vấn đề cũng như định hình lại mục tiêu và kỳ vọng khu vực.
Việc có thể gặp gỡ 10 nước thành viên và ‘cộng thêm’ nhiều quốc gia khác tại một chuỗi các buổi họp mặt đa phương và tại các cuộc thảo luận song phương bên lề, giúp tạo ra những buổi hoạt động ngoại giao kinh tế với quy mô lớn. Bộ trưởng Bộ quốc phòng Mỹ Jim Mattis cho rằng ‘để duy trì sự bền vững cho khu vực, tất cả chúng ta phải hợp tác với nhau, và đó chính là lý do chúng tôi ủng hộ việc gắn kết chặt chẽ hơn với khối ASEAN. Bởi vì không một mối quan hệ song phương nào có thể đưa chúng tôi đến được những mục tiêu đề ra.’
Những khó khăn hiện tại của ASEAN trong việc duy trì sự thống nhất trong các vấn đề then chốt cũng phần nào làm giảm khả năng dẫn dắt các chương trình nghị sự khu vực và thực hiện các mục tiêu. Thế nhưng, ASEAN vẫn tiếp tục thể hiện sự bình tĩnh, quyết đoán, để duy trì tính bền vững trong một môi trường chiến lược đang ngày càng có nhiều xung đột. Khối ASEAN đã xây dựng và xúc tiến các quy tắc định hình chủ trương cho khu vực và gắn với một kiến trúc khu vực mở cửa và toàn diện.
Về phương diện kinh tế, ASEAN đã khuyến khích các chính phủ duy trì chính sách mở cửa ở mức độ tương đối cho hoạt động đầu tư và thương mại. Trong lĩnh vực an ninh, ASEAN đang khuyến khích áp dụng các quy tắc không dùng vũ lực, tôn trọng lẫn nhau và tập trung vào đối thoại. Những khuôn khổ mang cấp khu vực này là điều cần thiết để xúc tiến một trật tự dựa trên quy tắc, dùng để gây sức ép cho những quốc gia đang cố tình phá bỏ quy tắc chung, chẳng hạn như nỗ lực đơn phương của Trung Quốc trong việc thay đổi hiện trạng Biển Đông.
Việc thiết lập một kế hoạch chiến lược đầy hấp dẫn để xây dựng lòng tin vào khả năng lãnh đạo của Hoa Kỳ sẽ mãi là một thử thách khó khăn nếu như Trump không có một cách tiếp cận đáng tin cậy trong vấn đề thương mại và hợp tác kinh tế. Nhưng ít nhất là chính quyền Trump đã cho thấy rằng, họ hiểu được lợi thế ngoại giao khi ‘có mặt’ trong khu vực và tham gia vào các hội nghị thượng đỉnh do ASEAN dẫn dắt. Trong một giai đoạn mà ASEAN đang phải đối mặt với nhiều bất ổn, tổ chức này vẫn cho thấy được tầm quan trọng của mình trong khu vực.
Nguồn: East Asia Forum - HN
Từ khóa: ASEAN, Ấn Độ - Thái Bình Dương, chiến lược kinh tế, hội nhập
