Chính sách kinh tế của các nước phải làm thế nào để thích ứng với những thay đổi đột ngột do đại dịch Covid-19 gây ra? Tờ Economist cố gắng trả lời câu hỏi này bằng cách nhìn lại những thay đổi trong lĩnh vực kinh tế vĩ mô qua nhiều thời kỳ, đặc biệt trong giai đoạn hiện nay khi chưa có sự đồng thuận về thế nào là một chính sách kinh tế tối ưu.

Từ nhà nước phải can thiệp đến dùng cung tiền để chi phối

Theo Economist, kinh tế học vĩ mô hiện đại bắt đầu với việc xuất bản tác phẩm “Lý thuyết tổng quát về việc làm, lãi suất và tiền tệ” của John Maynard Keynes vào năm 1936. Tư tưởng chính của Keynes là làm sao can thiệp được vào chu kỳ kinh tế, làm sao để chống lại suy thoái kinh tế và bảo đảm công ăn việc làm cho mọi người. Khác với những lý thuyết kinh tế cổ điển trước đó, Keynes cho rằng nhà nước phải đóng vai trò chính để đạt được các mục đích trên. Cuộc đại khủng hoảng kinh tế trước đó đã củng cố cho luận điểm của Keynes là nền kinh tế không thể tự điều chỉnh để thoát khủng hoảng. Nhà nước phải chịu thâm hụt ngân sách, chi tiêu công mạnh để nâng đỡ nền kinh tế khi suy thoái rồi thâm hụt này sẽ được bù đắp khi kinh tế phục hồi. Thập niên 1940 và những năm sau đó, Chính phủ Mỹ theo đuổi lý thuyết Keynes, lúc này đã trở thành chuẩn mực cho các chính sách kinh tế.

Tuy nhiên, đến thập niên 1970, lý thuyết kinh tế Keynes sụp đổ vì không giải quyết được những mâu thuẫn mới. Lúc đó các nhà kinh tế bối rối, không biết vì sao lạm phát cao mà thất nghiệp đồng thời cũng cao bởi trước đó ai cũng nghĩ hai đại lượng này nghịch chiều nhau. Các nhà làm chính sách cho rằng chính phủ không còn có thể chi tiền để thoát suy thoái nữa vì chi tiền nhiều mà không chú ý giải quyết các yếu kém, các khiếm khuyết về cơ cấu thì sẽ gây lạm phát mà lại không thể giảm tỷ lệ thất nghiệp. Thời kỳ tôn sùng lý thuyết tiền tệ của Milton Friedman bắt đầu - ý tưởng của ông đã dẫn đến các chính sách của Chủ tịch Cục Dự trữ liên bang Mỹ (Fed) thời đó là Paul Volcker: siết cung tiền để chống lạm phát mặc dù làm như vậy ắt dẫn đến suy thoái và thất nghiệp càng cao hơn. Các nhà kinh tế theo trường phái tiền tệ cho rằng chính sách kinh tế trước đó quá chú trọng đến bình đẳng trong thu nhập nên làm giảm hiệu quả các chính sách đưa ra. Họ suy nghĩ cần tập trung vào các vấn đề cơ bản như lạm phát thấp, ổn định để từ đó mới nâng cao mức sống chung của người dân.

Thập niên 1990 và 2000 chứng kiến sự kết hợp của hai trường phái vĩ mô Keynes và Friedman - tức linh hoạt để thích ứng. Mục đích chính của chính sách kinh tế vẫn là đạt mức lạm phát thấp, ổn định nhưng gặp lúc kinh tế khó khăn, có dấu hiệu suy thoái thì ưu tiên hơn cho việc làm (tức tăng chi tiêu công) mặc dù lạm phát có cao hơn. Và công cụ chính để đạt được mục đích này là nâng hay hạ lãi suất ngắn hạn. Các nhà kinh tế phát hiện thấy dùng công cụ lãi suất có tác dụng lên tiêu dùng và đầu tư một cách đáng tin cậy hơn quản lý cung tiền. Nói cách khác, ngân hàng trung ương phải độc lập với chính phủ để đưa ra các chính sách tiền tệ nhằm ngăn chặn lạm phát cao. Chính sách tài khóa, tức chi tiêu của chính phủ để can thiệp vào chu kỳ kinh tế bị giảm thấp tầm quan trọng bởi người ta lo ngại động lực chính trị làm méo mó chính sách tài khóa. Chính sách tài khóa chỉ còn mục tiêu giảm nợ công và phân phối lại thu nhập để giảm bớt bất bình đẳng.

Thế giới sau khủng hoảng 2008

Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 cho thấy sự kết hợp hai trường phái vĩ mô Keynes và Friedman cũng không giải quyết được hai vấn đề mới nổi lên. Vấn đề đầu tiên là cầu của nền kinh tế dường như bị cuộc khủng hoảng làm suy giảm không thể phục hồi. Người ta không chịu chi tiêu, không chịu đầu tư dù ngân hàng trung ương các nước giảm mạnh lãi suất và tung tiền ra trong các đợt “nới lỏng định lượng”. Chính sách tiền tệ trong những năm sau khủng hoảng là rất mạnh nhưng việc phục hồi kinh tế là rất chậm, kéo dài. Cuối cùng thị trường lao động khởi sắc trở lại nhưng lạm phát vẫn ở mức thấp chưa từng thấy. Kinh tế thế giới trước năm 2020 rơi vào tình huống gần như thập niên 1970: lạm phát và thất nghiệp lại song song chứ không nghịch hành nhưng lần này cả hai đều rất thấp!

Vấn đề thứ nhì là việc phân phối thu nhập ngày càng mất cân đối: các nhà kinh tế tự hỏi nền kinh tế thị trường đang thật sự phục vụ cho lợi ích của ai. Do toàn cầu hóa và sau này là tự động hóa, thu nhập của công nhân ngày càng giảm trong khi đó các đại công ty ngày càng lớn, người giàu ngày càng giàu thêm. Ở đây xin mở ngoặc nói thêm, nền kinh tế kỹ thuật số nhắm tới việc phá vỡ các mô hình kinh doanh cũ nhưng lợi ích nó đem lại rất nhỏ so với phần thu nhập nó đòi hưởng. Nhiều nhà kinh tế lại cho rằng hai vấn đề này có liên quan với nhau: người giàu có xu hướng tiết kiệm hơn là chi tiêu cho nên nếu tỷ lệ thu nhập họ hưởng được tăng lên thì tỷ lệ để dành tăng lên và tỷ lệ chi tiêu sẽ giảm xuống. Tăng trưởng kinh tế vì thế sẽ chậm lại, lạm phát cũng kiềm chế. Lãi suất thấp cũng làm tăng bất bình đẳng vì nó sẽ đẩy giá bất động sản và giá cổ phiếu lên cao (đúng như tình hình hiện nay). Các nhà kinh tế vĩ mô lại phải đi tìm một công cụ khác thế chỗ lãi suất nhằm can thiệp vào chu kỳ kinh tế.

Đại dịch Covid-19 - một ẩn số mới

Đại dịch Covid-19 khuếch đại các vấn đề thế giới phải đương đầu sau khủng hoảng tài chính năm 2008. Các chuỗi cung ứng và sản xuất bị phá vỡ, đình đốn. Lẽ ra giá cả phải tăng mạnh khi nguyên liệu hay thành phẩm đều thiếu. Thế nhưng tác động lớn nhất của đại dịch lại là giảm cầu, từ đó kỳ vọng lạm phát và lãi suất tương lai càng giảm hơn trước. Không những không chi tiêu, đại dịch làm người ta ngưng đầu tư, giới nhà giàu càng thêm tiết kiệm. Nó cũng khuếch đại sự bất bình đẳng trong thu nhập khi nhân viên văn phòng có thể tổ chức làm việc từ nhà còn công nhân thiết yếu hoặc chịu thất nghiệp, hoặc phải tiếp tục đi làm và chịu rủi ro mắc bệnh. Nhiều ngành như du lịch, bán lẻ, đi lại... sa thải hàng loạt công nhân.

Thế là với các nhà kinh tế vĩ mô, ưu tiên hàng đầu hiện nay lại là tạo việc làm. Với họ, lập luận cho rằng chính sách khó lòng chống lại suy thoái tỏ ra không còn đúng nữa. Thay vì dùng chính sách tiền tệ, các nước trực tiếp kích cầu tài khóa bằng những khoản tiền khổng lồ, tính ra có thể lên đến 4.200 tỉ đô la Mỹ chỉ tính ở các nước giàu, đủ để đưa thâm hụt tài khóa của các nước này lên gần mức 17% GDP. Các biện pháp kích cầu này, cho tới nay làm thị trường bình tĩnh, không hoảng loạn, bảo vệ phần nào thu nhập của các hộ gia đình và giúp doanh nghiệp khỏi phá sản.

Đó là nét chung còn đi vào cụ thể hiện vẫn còn ba trường phái kinh tế khác nhau.

Trường phái thứ nhất đặt trọng tâm vào vai trò của ngân hàng trung ương, vào chính sách tiền tệ. Họ cho rằng chừng nào ngân hàng trung ương còn có thể “in tiền” để mua trái phiếu thì chính sách tiền tệ vẫn có thể thúc đẩy tăng trưởng kinh tế đi kèm với lạm phát. Trường phái này chiếm ưu thế trong những năm trước đại dịch như cựu Chủ tịch Fed, ông Ben Bernanke, vẫn lập luận với tiềm năng mua tài sản, chỉ một mình chính sách tiền tệ không thôi cũng đủ để chống suy thoái.

Trường phái thứ nhì muốn sử dụng chính sách tài khóa để kích cầu tăng trưởng. Christine Lagarde, Chủ tịch Ngân hàng Trung ương châu Âu; Jerome Powell, Chủ tịch Fed; Philip Lowe, Thống đốc Ngân hàng Dự trữ Úc..., tất cả đều muốn thúc đẩy chính sách tài khóa vì nó đóng vai trò quan trọng hơn, trực tiếp hơn trong kiểm soát chu kỳ kinh tế so với quá khứ. Các nhà kinh tế theo trường phái này cho rằng để ngân hàng trung ương mua nợ của doanh nghiệp thì giúp họ tránh phá sản nhưng lại không công bằng với người dân. Tốt hơn là chính phủ dùng chi tiêu, đầu tư công hay cắt giảm thuế khóa để kích cầu - thâm hụt ngân sách sẽ hút dòng tiền mà giới nhà giàu đang tiết kiệm.

Trường phái này không loại bỏ vai trò của ngân hàng trung ương; chỉ là điều chỉnh để nó trở thành tác nhân hỗ trợ các gói kích thích kinh tế bằng tiền ngân sách, về lâu về dài là làm các khoản vay của chính phủ không quá đắt đỏ bằng cách đưa lãi suất dài hạn về mức gần bằng 0. Thật ra hiện nay do Covid-19, đường ranh phân biệt chính sách tiền tệ và việc quản lý nợ chính phủ đã bị xóa mờ. Ngân hàng trung ương các nước trở thành cánh tay đắc lực hỗ trợ bộ tài chính. Hiện nay tỷ lệ nợ công trên GDP đang tăng mạnh nhưng điều này không làm các nhà hoạch định chính sách lo lắng. Nếu lãi suất dài hạn thấp hơn tăng trưởng kinh tế danh nghĩa, tức là trước khi trừ lạm phát, thì nền kinh tế có thể chịu được các khoản nợ dài hạn mà thậm chí không cần có thặng dư ngân sách.

Trường phái thứ ba khá cực đoan vì muốn nhắm tới lãi suất âm là giải pháp. Mặc dù trong thực tế lãi suất ở một số nước đã rơi vào mức âm như lãi suất chính sách của Ngân hàng Trung ương Thụy Sỹ hiện đang ở mức -0,75%, mức lãi suất âm mà các nhà kinh tế theo trường phái này đề nghị, -3% hay thấp hơn áp dụng cho cả nền kinh tế là không thực tế vì dân chúng sẽ phản đối, người có tiền gửi trong ngân hàng sẽ rút về cất dưới gầm giường, nhà nước phải bỏ các loại tiền mệnh giá lớn... Nói chung nhiều người cho rằng giải pháp lãi suất âm có hại hơn là giúp tăng trưởng kinh tế; để áp dụng giải pháp này cần một cuộc cách mạng trong hệ thống tài chính.

Tóm lại, các nhà làm chính sách ở các nước hiện phải chọn lựa một trong ba con đường trong thế giới hậu Covid-19: để ngân hàng trung ương can thiệp trên quy mô lớn trên thị trường tài sản; chịu mức thâm hụt ngân sách ngày càng lớn hay chịu một sự xáo động lớn trong hệ thống tài chính. Đồng thời, chính sách của các nước cũng phải giải quyết tình trạng bất bình đẳng trong phân phối thu nhập vì đó mới là gốc rễ của vấn đề, là lỗ rò rỉ làm cầu giảm sút rõ rệt. Kích cầu mà chưa bịt lỗ rò rỉ này càng tạo thêm chênh lệch giàu nghèo, bơm tiền bao nhiêu sẽ mất hút bấy nhiêu.

Trong nền kinh tế hiện đại, phần thu nhập từ lao động chiếm tỷ lệ ngày càng ít ỏi; thu nhập từ tài sản ngày càng lớn. Con đường trực tiếp để giải quyết bất bình đẳng trong thu nhập là... phát tiền cho dân, chuyện đã từng được thảo luận trước đây nhưng không ai nghĩ sẽ sớm trở thành hiện thực. Cách đây chừng sáu tháng, ai tưởng tượng nổi hàng chục triệu công nhân khắp châu Âu đang tạm nghỉ việc ở nhà mà vẫn nhận lương do chính phủ trợ cấp qua doanh nghiệp; ai nghĩ ra chuyện cứ 10 người Mỹ thất nghiệp có 7 người có thu nhập còn cao hơn lương nhờ trợ cấp liên bang, tiểu bang và bảo hiểm thất nghiệp. Vai trò nhà nước trong nền kinh tế ngày càng lớn nhưng sẽ đảm nhiệm một chính sách vĩ mô như thế nào cho tối ưu thì vẫn còn chờ thời gian tới sẽ xuất hiện lời giải.

Nguồn: Thời báo Kinh tế Sài Gòn

Từ khóa: chính sách kinh tế, thay đổi, Covid-19