Các bài nghiên cứu đánh giá nỗ lực hội nhập khu vực của ASEAN thường thất bại trong việc phân tách các mục tiêu nền tảng của tổ chức với những mục tiêu bề nổi. Các nhà phân tích thường giả định, mục đích cơ bản của các thỏa thuận hợp tác khu vực là gia tăng hội nhập khu vực. Nếu đúng như vậy, các phương pháp định lượng hội nhập truyền thống, như tỷ phần thương mại và đầu tư nội khối, sẽ là thước đo thích hợp để đánh giá thành công.
Với những thước đo này, ASEAN bị xem như thất bại. Thương mại nội khối ASEAN vẫn duy trì ở mức thấp và trì trệ ở mức 25% suốt gần hai thập kỷ qua. Chỉ 1/5 trong tổng nguồn vốn FDI chảy vào các quốc gia ASEAN bắt nguồn từ chính khu vực. Hàm lượng khu vực trong các loại dòng vốn khác cũng không mấy khả quan.
Nhưng có nên dùng cách này để đánh giá ASEAN? Chuyện gì sẽ xảy ra nếu như mục đích mà ASEAN hướng tới là lớn lao hơn?
ASEAN thực sự đang theo đuổi các mục tiêu lớn hơn thế. Việc thực thi Khu vực thương mại tự do ASEAN (AFTA) cung cấp một ví dụ rõ ràng. Các thành viên ban đầu của ASEAN đã sử dụng thỏa thuận này như là một bước đi để mở rộng tự do hóa và từ đó thúc đẩy toàn cầu hóa.
Bằng chứng là việc các thành viên ban đầu đã chủ ý tính toán đưa ra các mức thuế quan ưu đãi cho các nước chưa phải là thành viên trên nền tảng của “nguyên tắc tối huệ quốc” (MFN). Hơn 90% dòng thuế của các nước ASEAN có mức thuế suất ưu đãi bằng 0%, nơi mà mức thuế ưu đãi không thấp hơn mức MFN. Hơn 70% thương mại nội khối ASEAN cũng được tiến hành ở mức MFN 0%. ASEAN hiếm khi sử dụng các ưu đãi vì họ đã có nó rồi.
Đa phương hóa đã giảm thiểu các hiệu ứng chuyển hướng thương mại và phần nào giải thích cho phần thương mại thấp trong khối. Đây là dấu hiệu thành công, chứ không phải thất bại.
Đa phần thương mại nội khối ASEAN là các giao dịch liên quan đến chuỗi cung ứng, trong đó các bộ phận và linh kiện được trao đổi chủ yếu là hàng miễn thuế. Quyết định đa phương hóa việc giảm thuế AFTA đã hỗ trợ cho hoạt thương mại chuỗi giá trị vì các thị trường cuối cùng cho hàng hoá thành phẩm chủ yếu là các nước công nghiệp ngoài khu vực.
Mặc dù đa phương hóa đã làm giảm đi thương mại khu vực, nhưng đã thúc đẩy tăng trưởng thương mại tổng thể. ASEAN là khu vực xuất khẩu lớn thứ tư trên thế giới, chỉ sau Liên minh châu Âu, Bắc Mỹ và Trung Quốc. Mặc dù ASEAN chỉ chiếm 3.3% GDP của thế giới, nhưng nó tạo ra hơn 7% kim ngạch xuất khẩu. Vấn đề quan trọng nhất mà khối lượng thương mại và các điều khoản thương mại nhắm tới là phúc lợi mà không phải là thương mại với đối tác cụ thể nào.
Nếu các nước mong muốn thúc đẩy thương mại nội khối ASEAN trong tương lai, các nước nên dùng các công cụ khác thay vì ưu đãi. Ví dụ, cắt giảm các hàng rào phi thuế quan một cách không phân biệt đối xử giữa các nước có thể sẽ thúc đẩy thương mại trong các ngành dịch vụ. Đối với tất cả các loại hình dịch vụ cũng như nhiều loại hàng hóa, hàng rào phi thuế là vấn đề cơ bản.
Đối với hàng hóa, những thành tựu trong việc tự do hóa thuế quan đã bị bù trừ bằng việc nâng các biện pháp cản trở thương mại phi thuế, từ mức 1.634 biện pháp trong năm 2000 lên 5.975 biện pháp trong năm 2015. Cắt giảm thuế quan đã thúc đẩy các nước sử dụng đến các rào cản phi thuế, và điều này tạo ra thách thức mới cho ASEAN. Các hàng rào phi thuế quan không chỉ chặt chẽ hơn các hàng rào thuế quan, bảo hộ sản xuất nội địa mạnh mẽ hơn, mà chúng còn không rõ ràng và khó dỡ bỏ. Thêm nữa, hàng rào phi thuế là một mục tiêu động, nghĩa ngay khi một biện pháp được phát hiện hoặc dỡ bỏ, một biện pháp mới dưới hình thức khác sẽ được dựng lên.
Trong khi các hàng rào phi thuế có thể khó bị nhận diện, theo dõi và dở bỏ hơn, chúng không làm suy giảm hiệu quả của chiến lược đa phương hóa. Không giống nhưng thuế quan, việc nhượng bộ qua lại ưu đãi về hàng rào phi thuế quan khó và tốn kém. Cho dù là thuế quan hay phi thuế quan, định hướng đa phương hóa vẫn là cách tiếp cận tốt nhất của ASEAN.
Trong thiết kế ban đầu của Khu vực Đầu tư ASEAN, khối này đưa ra ý tưởng chỉ đối xử ưu đãi với các nhà đầu tư đến từ các quốc gia thành viên, nhưng nhanh chóng từ bỏ ý định này và khẳng định lại cam kết một môi trường đầu tư mở và không biệt đối xử, giống như cơ chế hiện nay của mỗi quốc gia thành viên.
Dòng vốn FDI đã đổ mạnh vào khu vực, thậm chí khi mà dòng chảy vốn giữa các nước trong ASEAN không có nhiều thay đổi. Cũng như thương mại, vấn đề không nằm ở việc FDI đến từ đâu, quan trọng là giá trị và hình thức của nó. Những thay đổi kinh tế to lớn mà thế giới đã chứng kiến ở các nước ban đầu của ASEAN - và tiếp tục thấy ở các nước gia nhập - đã có thể không xảy ra nếu ASEAN chọn con đường ưu đãi.
Thành công của ASEAN nằm ở việc sử dụng thiết chế khu vực như một công cụ để đạt được mục đích lớn hơn - tối đa hóa phúc lợi công dân bằng cách theo đuổi hội nhập toàn cầu. Các nhà phân tích khi đánh giá chủ nghĩa khu vực phải sử dụng các thước đo phản ánh được những mục tiêu này, cho dù nó không được thể hiện ra ngoài. Trong lĩnh vực kinh tế, những chỉ báo phổ thông (như tỷ phần giao thương và đầu tư nội khối) không chỉ không phản ánh được câu chuyện thực tế, mà còn lái câu chuyện đi sang hướng khác.
Thương mại và đầu tư, bất kể nguồn gốc và đích đến, là những thước đo đánh giá chính xác hiệu quả trong hội nhập của ASEAN, chứ không phải là tỷ lệ giao dịch nội khối.
Về tác giả: Jayant Menon là Chuyên gia kinh tế trưởng tại Vụ Nghiên cứu Kinh tế và Hợp tác Khu vực tại Ngân hàng Phát triển Châu Á, và là Phụ tá tại Khoa Kinh tế Arndt-Corden thuộc Đại học Quốc gia Australia.
Nguồn: Bài báo này xuất hiện trong ấn bản gần đây nhất của Diễn đàn Đông Á hàng quý, "Tại sao ASEAN lại quan trọng".
Nguồn: Eastasiaforum.org - KDu
Từ khóa: ASEAN, thương mại quốc tế, đầu tư quốc tế, thuế quan, phí thuế quan
